前言

2021年11月19日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站發(fā)布《〈建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（征求意見稿）〉意見的函》（建司局函標(biāo)〔2021〕144號(hào)）。

筆者以一位造價(jià)工程師的身份從法律角度對(duì)《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（征求意見稿）〉》（以下簡(jiǎn)稱《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》）提出如下意見，供大家參考，希望最終新《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》能夠更合法、科學(xué)、合理。

01、從“GB”到“GB/T”的根本改變

規(guī)范本質(zhì)上需要統(tǒng)一的技術(shù)要求，屬于標(biāo)準(zhǔn)的范圍。當(dāng)制定標(biāo)準(zhǔn)的主體是國(guó)家，即由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布或者授權(quán)批準(zhǔn)發(fā)布時(shí)，就形成了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中我們通常簡(jiǎn)稱其為“國(guó)標(biāo)”。

根據(jù)是否具有強(qiáng)制性，“國(guó)標(biāo)”可分為必須嚴(yán)格執(zhí)行的強(qiáng)制性國(guó)標(biāo)和推薦適用的推薦性國(guó)標(biāo)；前者用代號(hào)為“GB”，后者用代號(hào)為“GB/T”。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是必須執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，推薦性標(biāo)準(zhǔn)而鼓勵(lì)采用的標(biāo)準(zhǔn)。

強(qiáng)制性國(guó)標(biāo)又可被分為全文強(qiáng)制性國(guó)標(biāo)和條文強(qiáng)制性國(guó)標(biāo)。問(wèn)題是這兩種強(qiáng)制性國(guó)標(biāo)均是用“GB”表示，條文強(qiáng)制性國(guó)標(biāo)中的強(qiáng)制性條款僅在公告和前言中明確，而多數(shù)造價(jià)工程師往往只關(guān)注具體條文內(nèi)容，而并不重視發(fā)布公告、前言的內(nèi)容。因此，若僅憑借標(biāo)準(zhǔn)代號(hào)判斷，極容易發(fā)生將條文強(qiáng)制性國(guó)標(biāo)認(rèn)定為全文強(qiáng)制性國(guó)標(biāo)的情況。實(shí)踐中，該情況也確實(shí)屢見不鮮。

之前的《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《清單計(jì)價(jià)規(guī)范》）均是典型的條文強(qiáng)制性國(guó)標(biāo)，其代號(hào)均為GB 50500，即除明確的部分強(qiáng)制性條文外，該規(guī)范中的其余條文均系推薦性。

這一點(diǎn)在2019年發(fā)生重大改變。國(guó)標(biāo)委在《2019年全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化工作要點(diǎn)》中明確，推動(dòng)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)“取消條文強(qiáng)制實(shí)施全文強(qiáng)制”，這無(wú)疑有利于國(guó)標(biāo)普適性的提高和標(biāo)準(zhǔn)體系的完善。

因此，此次即將進(jìn)行修訂的《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》較之前原《清單計(jì)價(jià)規(guī)范》發(fā)生了根本性改變。依據(jù)住建部標(biāo)準(zhǔn)定額司發(fā)布的征求意見稿可以看出，此次《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的代號(hào)由原來(lái)的“GB 50500”變更為“GB/T 50500”，即《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》正式成為推薦性國(guó)標(biāo)，不再?gòu)?qiáng)制適用。

筆者認(rèn)為，此次對(duì)于《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》屬性的修訂是本次最重要、最關(guān)鍵、最值得關(guān)注，也是最進(jìn)步的修訂。

0?2??、《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》-應(yīng)當(dāng)是推薦性國(guó)標(biāo)

事實(shí)上，早在2008版本的《清單計(jì)價(jià)規(guī)范》出臺(tái)時(shí)，筆者就對(duì)其所列的強(qiáng)制性條款提出過(guò)質(zhì)疑。

只有對(duì)保障人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全、國(guó)家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理基本需要的技術(shù)要求，才能制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。《清單計(jì)價(jià)規(guī)范》的本質(zhì)是技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，并不直接涉及人身健康、財(cái)產(chǎn)安全和國(guó)家安全、生態(tài)環(huán)境安全等范疇，且《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》均明確，本規(guī)范適用于建設(shè)工程發(fā)承包及實(shí)施階段的計(jì)價(jià)活動(dòng)。故規(guī)范的標(biāo)的指向施工承包合同中的工程造價(jià)。

當(dāng)今中國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)之一在于由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)決定價(jià)格。因此，當(dāng)今中國(guó)價(jià)格體系中，除極少數(shù)的商品或服務(wù)采用政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)外，其余絕大多數(shù)均屬于市場(chǎng)價(jià)。根據(jù)《價(jià)格法》規(guī)定，某一商品或服務(wù)的價(jià)格要成為政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，必須同時(shí)滿足必要條件和充分條件，即定性上，其必須屬于關(guān)系到國(guó)計(jì)民生或稀缺壟斷等的商品或服務(wù)；程序上，其必須被列入國(guó)家或地方的定價(jià)目錄中。而工程造價(jià)并不具備上述兩條件。

《建筑法》《民法典》，尤其《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋（一）》（以下簡(jiǎn)稱《施工合同糾紛司法解釋（一）》）相關(guān)條款也均建立在工程造價(jià)的市場(chǎng)價(jià)屬性上。

筆者認(rèn)為，涉及市場(chǎng)價(jià)屬性的工程造價(jià)如何計(jì)價(jià)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)采用推薦性標(biāo)準(zhǔn)。

03、推薦性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)-應(yīng)體現(xiàn)“技術(shù)性”“推薦性”

標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)上是需要統(tǒng)一的技術(shù)要求。現(xiàn)在的《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，即技術(shù)性的推薦性標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)當(dāng)（也只能）就技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)提出推薦意見，而不應(yīng)過(guò)多干涉承發(fā)包雙方之間權(quán)利義務(wù)的“分配”。

為此，筆者提出如下建議：

1. 明確使用《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》以選擇為前提。發(fā)包人和承包人采用何種方式計(jì)價(jià)均是雙方合意的結(jié)果。而鑒于《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的推薦性屬性及工程造價(jià)的市場(chǎng)價(jià)屬性，“建設(shè)工程施工發(fā)承包應(yīng)采用工程量清單計(jì)價(jià)”的表述過(guò)于生硬。實(shí)踐中可能會(huì)對(duì)《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的適用方式產(chǎn)生分歧。

因此，建議刪除“建設(shè)工程施工發(fā)承包應(yīng)采用工程量清單計(jì)價(jià)”陳述，而在總則中明確“可選擇使用或修改后選擇使用”。以免產(chǎn)生一旦用必須全用的誤解。同時(shí)，筆者建議，《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》不應(yīng)存在過(guò)于強(qiáng)制的措辭和行文，即建議多采用“可以”“建議”等選擇性措辭，而非“應(yīng)當(dāng)”“必須”等表述。

2. 原則上僅就技術(shù)規(guī)范進(jìn)行規(guī)定而不應(yīng)直接分配權(quán)利義務(wù)。就施工承發(fā)包而言，往往先通過(guò)施工圖紙、技術(shù)說(shuō)明、業(yè)主要求等明確技術(shù)問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上確定雙方的民事權(quán)利。工程造價(jià)就是雙方在明確技術(shù)問(wèn)題后民事權(quán)利的綜合反映。

作為技術(shù)規(guī)范，筆者認(rèn)為，《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》原則上不應(yīng)對(duì)承發(fā)包人的主要權(quán)利和義務(wù)予以過(guò)多干涉。

例如，《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》3.3“計(jì)量計(jì)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)”3.3.3規(guī)定，“下列事項(xiàng)引起的計(jì)量計(jì)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)由發(fā)包人承擔(dān)，發(fā)包人應(yīng)及時(shí)調(diào)整相應(yīng)的合同價(jià)格和工期：1. 法律法規(guī)與政策發(fā)生變化；2. 發(fā)包人提供的工程項(xiàng)目原始數(shù)據(jù)和基準(zhǔn)資料錯(cuò)誤；3. 發(fā)包人提出的工程變更；4. 超過(guò)發(fā)承包雙方約定范圍和波動(dòng)幅度的市場(chǎng)物價(jià)變動(dòng)和匯率波動(dòng)；5. 因發(fā)包人未履行公平、誠(chéng)信義務(wù)而產(chǎn)生的費(fèi)用；6. 其他應(yīng)當(dāng)由發(fā)包人承擔(dān)責(zé)任的事項(xiàng)。

因承包人原因?qū)е鹿て谘诱`的，按本規(guī)范第9.5.4條、第9.7.2條的規(guī)定執(zhí)行。”

其中，第1項(xiàng)“法律法規(guī)與政策發(fā)生變化”產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)、第4項(xiàng)“超過(guò)發(fā)承包雙方約定范圍和波動(dòng)幅度的市場(chǎng)物價(jià)變動(dòng)和匯率波動(dòng)”產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)為什么必須由發(fā)包人承擔(dān)？對(duì)于前者，根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，法律和行政法規(guī)不會(huì)也不應(yīng)當(dāng)對(duì)屬于市場(chǎng)價(jià)的合同造價(jià)進(jìn)行干涉，而政策文件更無(wú)權(quán)干涉。若“法律法規(guī)與政策發(fā)生變化”影響成本價(jià)，則應(yīng)按雙方約定分擔(dān)；若沒(méi)有約定，筆者認(rèn)為可以按公平原則處理，并非一定由發(fā)包人承擔(dān)，同時(shí)還存在一個(gè)法律通常不溯及既往的問(wèn)題。而對(duì)于后者，承包人與發(fā)包人完全有權(quán)就成本價(jià)市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的分配方式、幅度等問(wèn)題進(jìn)行合意。

其次，第2項(xiàng)“發(fā)包人提供的工程項(xiàng)目原始數(shù)據(jù)和基準(zhǔn)資料錯(cuò)誤”和第5項(xiàng)“因發(fā)包人未履行公平、誠(chéng)信義務(wù)而產(chǎn)生的費(fèi)用”明顯屬于發(fā)包人造成的損失而非風(fēng)險(xiǎn)。第3項(xiàng)“發(fā)包人提出的工程變更”，其增加合同價(jià)格和工期是承包人的正當(dāng)權(quán)利也非風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，筆者認(rèn)為，在技術(shù)規(guī)范中明確對(duì)于法律問(wèn)題的處理進(jìn)行規(guī)定是值得商榷的。

3. 原則上無(wú)需將法定內(nèi)容再次重復(fù)，更不該背離法律規(guī)定。例如，《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》3.3“計(jì)量計(jì)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)”3.3.10第二款規(guī)定，“當(dāng)情勢(shì)變更事件發(fā)生，合同雖有約定，但繼續(xù)履行明顯對(duì)合同一方有失公允的，合同價(jià)格應(yīng)予調(diào)整”。

首先，《民法典》制定前，“情勢(shì)變更”原則已通過(guò)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問(wèn)題的解釋（二）》予以明確。2021年《民法典》實(shí)施后，更通過(guò)第五百三十三條對(duì)“情勢(shì)變更”原則進(jìn)行明確規(guī)定，故筆者認(rèn)為，在技術(shù)規(guī)范中重復(fù)法律規(guī)定的必要性不強(qiáng)。

其次，《民法典》中的“情勢(shì)變更”規(guī)定是有一定層次感的，即“受不利影響的當(dāng)事人可以與對(duì)方重新協(xié)商”，只有“在合理期限內(nèi)協(xié)商不成”，才可以請(qǐng)求法院變更或者解除合同，而不是“合同價(jià)格應(yīng)予調(diào)整”。

再比如，《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》9.1“一般規(guī)定”9.1.4規(guī)定，“發(fā)（承)包人在收到承(發(fā))包人合同價(jià)格調(diào)增（減）報(bào)告及相關(guān)資料之日起14天內(nèi)對(duì)其核實(shí)，予以確認(rèn)的書面通知承(發(fā))包人，未確認(rèn)也未提出協(xié)商意見的，應(yīng)視為承(發(fā))包人提交的合同價(jià)格調(diào)增（減）報(bào)告已被發(fā)（承)包人認(rèn)可。發(fā)（承)包人提出協(xié)商意見的，承（發(fā)）包人應(yīng)在收到協(xié)商意見后的14天內(nèi)對(duì)其核實(shí)”。而“默示認(rèn)可”只有法律規(guī)定或雙方約定方有效。技術(shù)規(guī)范對(duì)此進(jìn)行如此規(guī)定有所欠妥。

4. 本規(guī)范適用于建設(shè)工程施工發(fā)承包及實(shí)施階段的計(jì)價(jià)活動(dòng)，不宜拓展。《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》2“術(shù)語(yǔ)”1.0.2明確“本規(guī)范適用于建設(shè)工程施工發(fā)承包及實(shí)施階段的計(jì)價(jià)活動(dòng)”，但《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》還對(duì)于爭(zhēng)議解決，甚至資料檔案等事宜進(jìn)行明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，該部分與技術(shù)關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，并無(wú)必要通過(guò)技術(shù)規(guī)定進(jìn)行規(guī)定。
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【條款鏈接】

1. 《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》第二條：

“本法所稱標(biāo)準(zhǔn)（含標(biāo)準(zhǔn)樣品），是指農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)以及社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域需要統(tǒng)一的技術(shù)要求。

標(biāo)準(zhǔn)包括國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、推薦性標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。

強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行。國(guó)家鼓勵(lì)采用推薦性標(biāo)準(zhǔn)。”

2. 《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》第十條：

“對(duì)保障人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全、國(guó)家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理基本需要的技術(shù)要求，應(yīng)當(dāng)制定強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)務(wù)院有關(guān)行政主管部門依據(jù)職責(zé)負(fù)責(zé)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目提出、組織起草、征求意見和技術(shù)審查。國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門負(fù)責(zé)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的立項(xiàng)、編號(hào)和對(duì)外通報(bào)。國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)擬制定的強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是否符合前款規(guī)定進(jìn)行立項(xiàng)審查，對(duì)符合前款規(guī)定的予以立項(xiàng)。

強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布或者授權(quán)批準(zhǔn)發(fā)布。

法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定對(duì)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”

3. 《中華人民共和國(guó)民法典》第五百一十一條第一款第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)：

“當(dāng)事人就有關(guān)合同內(nèi)容約定不明確，依據(jù)前條規(guī)定仍不能確定，適用下列規(guī)定：

（一）質(zhì)量要求不明確的，按照強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)履行；沒(méi)有強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的，按照推薦性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)履行；沒(méi)有推薦性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的，按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)履行；沒(méi)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，按照通常標(biāo)準(zhǔn)或者符合合同目的的特定標(biāo)準(zhǔn)履行。

（二）價(jià)款或者報(bào)酬不明確的，按照訂立合同時(shí)履行地的市場(chǎng)價(jià)格履行；依法應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)的，依照規(guī)定履行。”

4. 《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問(wèn)題的解釋（二）》第二十六條：

“合同成立以后客觀情況發(fā)生了當(dāng)事人在訂立合同時(shí)無(wú)法預(yù)見的、非不可抗力造成的不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重大變化，繼續(xù)履行合同對(duì)于一方當(dāng)事人明顯不公平或者不能實(shí)現(xiàn)合同目的，當(dāng)事人請(qǐng)求人民法院變更或者解除合同的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)公平原則，并結(jié)合案件的實(shí)際情況確定是否變更或者解除。”

5. 《關(guān)于正確適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問(wèn)題的解釋（二）服務(wù)黨和國(guó)家的工作大局的通知》第二條：嚴(yán)格適用《中華人民共和國(guó)合同法》若干問(wèn)題的解釋（二）第二十六條規(guī)定：

“為了因應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化，使審判工作達(dá)到法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一，根據(jù)民法通則、合同法規(guī)定的原則和精神，解釋第二十六條規(guī)定：合同成立以后客觀情況發(fā)生了當(dāng)事人在訂立合同時(shí)無(wú)法預(yù)見的、非不可抗力造成的不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重大變化，繼續(xù)履行合同對(duì)于一方當(dāng)事人明顯不公平或者不能實(shí)現(xiàn)合同目的，當(dāng)事人請(qǐng)求人民法院變更或者解除合同的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)公平原則，并結(jié)合案件的實(shí)際情況確定是否變更或解除。

對(duì)于上述解釋條文，各級(jí)人民法院務(wù)必正確理解、慎重適用。如果根據(jù)案件的特殊情況，確需在個(gè)案中適用的，應(yīng)當(dāng)由高級(jí)人民法院審核。必要時(shí)應(yīng)報(bào)請(qǐng)最高人民法院審核。”

6. 《中華人民共和國(guó)民法典》第五百三十三條：

“合同成立后，合同的基礎(chǔ)條件發(fā)生了當(dāng)事人在訂立合同時(shí)無(wú)法預(yù)見的、不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重大變化，繼續(xù)履行合同對(duì)于當(dāng)事人一方明顯不公平的，受不利影響的當(dāng)事人可以與對(duì)方重新協(xié)商；在合理期限內(nèi)協(xié)商不成的，當(dāng)事人可以請(qǐng)求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者解除合同。

人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件的實(shí)際情況，根據(jù)公平原則變更或者解除合同。”