關(guān)于住建部《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知（征求意見(jiàn)稿）》的評(píng)析解讀

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? ?編者按：2021年8月10日，中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“通知征求意見(jiàn)稿”）向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。針對(duì)住建部通知征求意見(jiàn)稿的主要內(nèi)容、意義以及相關(guān)后續(xù)影響，筆者嘗試進(jìn)行評(píng)析解讀，鑒于個(gè)人認(rèn)識(shí)局限性，可能存在理解錯(cuò)漏，歡迎批評(píng)指正。

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一、《通知征求意見(jiàn)稿》強(qiáng)調(diào)城市更新上升為國(guó)家戰(zhàn)略，但絕非簡(jiǎn)單的拆舊建新，也不是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，而應(yīng)為城市轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展賦能

? ?國(guó)內(nèi)城市更新自20世紀(jì)80年代從深圳開(kāi)始發(fā)端，逐漸向周邊省市進(jìn)行輻射影響，但也僅限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相對(duì)較高地區(qū)，尚未在全國(guó)形成規(guī)模之勢(shì)。如今城市更新是國(guó)家作出的重要決策部署，是“十四五”規(guī)劃綱要的重大項(xiàng)目，已上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

? ?2020年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)召開(kāi)第五次全體會(huì)議，聽(tīng)取和討論了習(xí)近平總書(shū)記作的工作報(bào)告，審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)。2021年兩會(huì)政府工作報(bào)告中明確提出要實(shí)施城市更新行動(dòng)，2021年3月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中，提出要加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。

? ?在黨中央、國(guó)務(wù)院政策加持下，各地積極推進(jìn)實(shí)施城市更新行動(dòng)，紛紛出臺(tái)城市更新相應(yīng)實(shí)施方案或者行動(dòng)計(jì)劃。在實(shí)施過(guò)程中，城市更新卻逐漸“變味”。大多數(shù)地區(qū)仍然沿用房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)思維，將城市更新簡(jiǎn)單地理解為拆舊建新，不過(guò)是另一種方式的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，從而也催生了一柄隨意拆除老舊建筑、變相抬高房?jī)r(jià)及租金價(jià)格的“達(dá)摩克里斯之劍”?！笆奈濉币?guī)劃綱要提及，要加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。《通知征求意見(jiàn)稿》明確強(qiáng)調(diào)，城市更新上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，要積極穩(wěn)妥實(shí)施城市更新行動(dòng)，避免過(guò)度房地產(chǎn)化、大拆大建，探索可持續(xù)更新模式，穩(wěn)妥推進(jìn)城市改造提升。換言之，城市更新絕非簡(jiǎn)單的拆舊建新，也不是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。因此，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城市更新行動(dòng)首先必須摒棄房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)思維，謹(jǐn)防城市更新過(guò)度地產(chǎn)化，全部推倒重建再度透支土地紅利。其次，在實(shí)施城市更新行動(dòng)中要善于緊扣城市更新的內(nèi)核，擅于抓住城市更新的風(fēng)口，補(bǔ)齊城市發(fā)展中遺留的市政、交通、衛(wèi)生、教育、安全、文化等短板，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)管理，提升城市品質(zhì)，從而為城市轉(zhuǎn)型升級(jí)高質(zhì)量發(fā)展賦能。

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二、《通知征求意見(jiàn)稿》實(shí)施城市更新應(yīng)防止城市更新變相哄抬房?jī)r(jià)、租金價(jià)格，有利于增加城市更新的認(rèn)同感和獲得感

? ?推進(jìn)和實(shí)施城市更新在于轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、補(bǔ)足城市公共配套功能短板，提升城市品質(zhì)，促進(jìn)城市發(fā)展。因此，實(shí)施城市更新行動(dòng)應(yīng)是讓城市更新發(fā)展更加精細(xì)化、注重城市發(fā)展質(zhì)量，讓城市居民生活更美好。但在城市更新實(shí)施過(guò)程中，一方面城市更新拆遷涌現(xiàn)不少千萬(wàn)富翁，另一方面片區(qū)城中村拆遷導(dǎo)致大量的城中村租住居民大規(guī)模搬遷，房屋租金價(jià)格攀升，最終房?jī)r(jià)、租金價(jià)格抬高，從而大大降低了城市更新的社會(huì)實(shí)效，缺乏認(rèn)同感和獲得感。

? ?如此而言，城市更新并未讓生活更美好，反而讓房?jī)r(jià)、租金更高，也就加劇了購(gòu)房難、租房難等新的問(wèn)題。有鑒于此，《通知征求意見(jiàn)稿》提出劃定城市更新底線，防止城市更新過(guò)度地產(chǎn)化以致于變形走樣，并強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除、增建,控制大規(guī)模搬遷，要確保租賃市場(chǎng)供需平衡。筆者認(rèn)為《通知征求意見(jiàn)稿》這些要求和內(nèi)容有利于防止和減少城市更新拆舊建新帶來(lái)的變相提高房?jī)r(jià)、租金價(jià)格的弊病，有利于提升城市居民對(duì)于城市更新更新的認(rèn)同感和獲得感。

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三、《通知征求意見(jiàn)稿》通過(guò)多項(xiàng)要求明確城市更新兼具“公益屬性”，應(yīng)彰顯社會(huì)價(jià)值和公共利益

作為社會(huì)主義先行示范區(qū)的深圳，亦是國(guó)內(nèi)城市更新發(fā)源地，早在2012年出臺(tái)的《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》中便提出城市更新單元應(yīng)“無(wú)償移交給政府，用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施或者城市公共利益項(xiàng)目等的獨(dú)立用地應(yīng)當(dāng)大于3000平方米且不小于拆除范圍用地面積的15%?！币虼耍鞘懈伦詮膰?guó)內(nèi)發(fā)展開(kāi)始便自帶“公益屬性”。

? ?從“十四五”規(guī)劃綱要對(duì)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的部署得知，城市更新的目標(biāo)之一在于推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升?！锻ㄖ髑笠庖?jiàn)稿》明確城市更新應(yīng)保留歷史文化建筑、最大限度保持老城格局、延續(xù)城市特色風(fēng)貌、補(bǔ)足公共設(shè)施功能短板。由此可見(jiàn)城市更新“公益屬性”的底色十足。

? ?筆者認(rèn)為，從住建部《通知征求意見(jiàn)稿》對(duì)于城市更新的豐富內(nèi)涵進(jìn)行了演繹，明確提出城市更新要補(bǔ)足公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施、防災(zāi)安全、綠化等城市功能短板，要保留歷史文化建筑、傳承城市文脈。換言之，在“十四五”規(guī)劃建設(shè)中，《通知征求意見(jiàn)稿》要求，作為國(guó)家重大工程項(xiàng)目，城市更新應(yīng)彰顯社會(huì)價(jià)值，兼顧社會(huì)公益，從而促進(jìn)城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，城市社會(huì)價(jià)值、文化價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的綜合提升。

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四、《通知征求意見(jiàn)稿》有利于引導(dǎo)和促進(jìn)有機(jī)更新

? ?深圳的城市更新在發(fā)展之初，亦是追求大規(guī)模推倒重建、成片區(qū)的拆舊建新、提升建筑容積，以加強(qiáng)對(duì)存量用地的開(kāi)發(fā)和利用。2019年《深圳市城市更新“十三五”規(guī)劃的通知》出臺(tái)，深圳的城市更新不再只是強(qiáng)調(diào)推倒重建，亦注重綜合整治。上海、北京在制定關(guān)于推進(jìn)城市更新的政策規(guī)定中，亦強(qiáng)調(diào)對(duì)老舊住宅區(qū)進(jìn)行綜合整治和有機(jī)更新。

? ?《通知征求意見(jiàn)稿》明確提出要堅(jiān)持劃定底線，防止城市更新變形走樣，嚴(yán)格控制大規(guī)模拆舊建新、嚴(yán)格控制大規(guī)模搬遷。筆者認(rèn)為《通知征求意見(jiàn)稿》的這些內(nèi)容，有利于引導(dǎo)城市更新發(fā)展方式從大規(guī)模拆舊建新向綜合整治、有機(jī)更新方向轉(zhuǎn)變和發(fā)展。筆者認(rèn)為，我們可以大膽地預(yù)測(cè)，隨著對(duì)于城市更新發(fā)展認(rèn)識(shí)的不斷深化、政策法規(guī)不斷完善，隨著城市更新有機(jī)更新的深入，城市更新將在全國(guó)范圍內(nèi)迎來(lái)高質(zhì)量發(fā)展的階段。

? ?住建部此次公布的《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》雖為征求意見(jiàn)稿，相應(yīng)各項(xiàng)規(guī)定條款、內(nèi)容要求也僅為框架性。但是，筆者認(rèn)為這并不妨礙住建部該份通知對(duì)于國(guó)內(nèi)城市更新后續(xù)實(shí)施在宏觀上產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響，亦將影響城市更新在全國(guó)的進(jìn)一步推廣和深化。城市更新是城市發(fā)展到一定階段的必要要求，將城市更新上升為國(guó)家戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升，促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展既需要頂層的政策法規(guī)設(shè)計(jì)，也需要各部門、各地區(qū)的細(xì)化規(guī)范性文件配套。隨著城市更新規(guī)制的頂層設(shè)計(jì)出臺(tái)，城市更新政策法規(guī)將逐漸完善，城市更新發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)亦會(huì)不斷被借鑒和總結(jié)，城市更新真正促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展，讓城市居民生活更加美好！

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